内容摘要：村民委员会作为国内政治体制下的特殊的组织形式，其享有广泛的自治权利，其“自我教育、自我管理、自我服务”的职能，从立法上是一个全新的组织。它具备行政机关的性能从立法上是一个全新的组织。它具备行政机关的性质，行使着肯定的行政职能，具备经济组织的性质，从事着一些营运管理职能具备村民自治组织的性质，行使着某些管理共公事务要公益事业的职能。但伴随国内农村经济体制改革的不断深化束缚农村村民自治健康进步的原因有：农民文化水平低下，民主素养不高，村民缺少权利保障，集体经济基础薄弱，村民委员会较好履行服务职能的能力校弱，解决这类问题推进村民自治健康进步，笔者觉得，应从借助法律健全村民权利和加大自治基础两方面着手。法律调整方面：1、健全法律规范；2、建构多层次的权利救助机制；3、加大选举的公正性，从自治基础方面一是大力进步村级集体经济，增强村民自治的吸引力、凝聚力；二是加大村民自治组织自己建设，增强自治力；三是进步农村文化教育，提升农民文化素质； 四是加大农村法律建设，打造好的社会法治环境。

关键字：村民自治；村民委员会；权利保障 自治基础

为适应农村经济体制改革的深入进步，完善农村社会基层组织，八十年代初，全国各地相继完成了设立村民委员会工作，那样，到底什么是村民委员会？什么是村民自治？其主要功能是什么？在目前农村经济建设中又发挥着什么用途？存在那些问题？其进步的方向和定位如何呢？这类都是目前大家应该深入考虑的问题。
1、村民委员会的特征、职能
村民自治作为农村政治体制改革的伟大革新，作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种规范，已成为现阶段具备中国特点的农村基层民主最基本的形式。
根据宪法和村民委员会组织法的规定：村民委员会是基层群众性自治组织，是农村村民进行自治的组织形式，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民事纠纷，帮助维护社会治安，向乡人民政府反映村民的建议、需要和提出建议。村民委员会作为国内政治体制下的特殊组织形式，其依法享有广泛的自治权利，特点有以下几个方面：第一，它是以村民居住地为纽带打造的，主体是在肯定居住范围内的村民；第二，它没上级组织，与国家机关包含基层政权、群众团体等都没有隶属关系，乡镇人民政府只不过对村民委员会给予指导、支持和帮助；第三，村民委员会作为自治组织，它基于村民多数意志而从事相应的活动，即宪法和村民委员会组织法规定的“自我教育、自我管理、自我服务”。从立法上看，村民委员会已完全抛弃了以政社合一为特点的，作为人民公社体制组成部分的生产大队的全部内涵，它是一个全新的组织，只具备宪法赋予的特定的、惟一的身份：自治组织。
村民委员会作为全村村民的代表机构来行使对内对外的事务管理，是以村的名义对外拓展人格化的交往。从现阶段农村基层组织的实践看，村民委员会的功能同时具备自治、经济和行政三重身份，饰演着三个不一样的社会角色。
第一，从事农村公共事务的管理与公共秩序的维护。这在《宪法》和《村组法》中已有明确的规定，因此便为村民委员会的职权范围赋予了极为丰富的内涵。因为公共事务具备高度的概括性和抽象性，所以公共事务的范围含盖甚广，就村民委员会来讲，组织推行本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，妥善运用公共资源、管理公共卫生，召集村民会议并向其报告工作等均是其管理范围之内。而公共秩序则主要涉及公共安全与全村村民生活秩序等方面，如：调解民间纠纷、消防安全管理、维护村内治安等。为有效行使上述职权，村民委员会可以参考需要设立人民调解、治安守卫、公共卫生等委员会，专门负责相应工作的拓展。可见，村民委员会作为全村公共事务的管理者和公共秩序的维护者，在有关法律法规的明确授权范围内行使相应的职权具备一定量上的行政性。因为村民委员会村务管理成效终将用途于每一位村民的身上，与村民的利益有着直接的利害关系。因此，作为村民委员会职权行为相对应的村民势必会基于自己利益的达成和保障程度与公共权利的行使发生冲突。此时，村委会作为村务的管理者不能不出面对此进行调解，而考虑到其管理职能与公共权利的内在关联性，村委会总是会对后者带有一定量的倾向性。那样村委会和村民之间形成了一种管理者与被管理者之间的无论是对公权还是私权均会产生肯定法律成效的法律关系，村委会在某种行政资源的优势下势必相对于村民处于一种强势地位，在这种双方地位不对等法律关系中，村委会完全可以独立地，以我们的名义达成权利和义务，并承担相应的责任，应当在诉讼活动中成为适格的诉讼主体。
第二，集体财产的经营与管理。即维护以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营者、联户或者合伙的合法财产权和其他合法的权益和利益。因为农民的生产收益和土地具备天然的关联性，故村民集体所有些土地便成为村委会的重点经营和管理对象。《中国土地法》第十条规定：“农民集体所有些土地依法是村农民集体所有些，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”第五十七条规定：“土地用户应当依据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时用土地合同，并根据合同的约定支付临时用土地的补偿费。”除土地外，村委会的财政管理权能还涉及村内经济项目的立项及其他集体财产的收缴和发放。《村组法》有关条约规定了村委会有条件的享有相应的职权，如：水电成本的收缴，村内享受误工补贴人数及标准的确定，村集体经济所得收益的用法，村集体经济项目的立项，村民承包经营策略的推行与救灾救济款物的发放等等。这里所指的“条件”是指上述涉及村民利益的财政职权的行使需要提请村民会议讨论决定，并要做到村务公开，同意村民的监督。可见，《村组法》关于村委会财产性职权行使的规定是相当小心的，但在对村民实行经济管理的模式下，村民集体对财产享有些所有权与村委会基于村民授权所行使的代表管理权之间在实质操作中总是会存在一定量上的脱节，于是便会出现村委会与村民之间关于集体财产的运用，收益分配等方面的纠纷。除此之外，因为村委会是村民意志的实行机关，其在依法经营和管理村内集体财产的同时，又有权根据村民的意思表示，代表本村以自治实体这一独立的主体资格对外参加涉及肯定经济利益的民事法律关系，可以基于财产权益的纠纷，对外倡导权利或承担相应的责任。
第三，帮助基层政府拓展工作。《村组法》规定：“村民委员会帮助乡、民族乡、镇的人民政府拓展工作。”可见，这里所指的基层政府是指村委会所在的行政区划范围内的乡、镇人民政府。因为村委会与乡、镇政府的关系并非一种行政从属关系，而在《村组法》中被明确定位为指导、支持与帮助的关系，因此，在乡、镇政府的指导和帮助下，村委会也需要帮助基层政府推行肯定的会对本村发生行政成效的行政行为与落实和贯彻相应的国家政策。现在，这主要体目前审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家政策并向人民政府反映村民的建议、需要和提出建议等方面。在国内，村民虽然是村民自治实体的自治主体，但作为国内公民仍然需要遭到中央及地方人民政府的管治，但鉴于村民自治权的实行机关即村委会的存在，基层政府的某些会对村民产生行政成效的行政行为总是会委托村委会代为实行。如此，村委会便在一定量上成为了基层政府的行政职权委托人，在宣传国家法律法规和落实国家政策的方面相对于村内也饰演着国家代理人的角色。
第四，服务广大村民的职能。村民委员会作为广大村民的自治组织，在一定量上有着其他组织不可替代有哪些用途，目前伴随社会主义市场经济的打造和逐步健全，还有国家对农业税的取消，村民自治组织的管理功能逐步向服务功能转轨。如：“有计划地组织村民外出务工，为村民调整农业种植结构提供环境和条件，拓展农民工的培训，增强外出务工职员的素质等等，这类都是新形势下村委会面临的新状况、新问题。因此村民委员会作为村民直接接触的一级组织，在为村民提供服务方面有着不可推卸的责任和义务。只有如此，才能增加农民收入，获得广大村民信赖，自治组织才具备稳定性和靠谱性。服务功能增强了，管理功能才能更好地达成，所以，为广大村民提供更好服务，是目前村民自治组织村委会职能中重中之重的任务。
2、加大自治基础，推进村民自治
伴随国内农村经济体制改革的不断深化，有很多原因束缚着农村村民自治的健康进步。这类原因主要有:农民文化水平低下，民主素养不高；村级集体经济薄弱，村民委员会较好履行服务职能的能力较弱；乡镇与村之间怎么办“附属行政化”与“过度自治化”问题，与村民委员会与村党组织之间的关系问题等等。怎么样更好地解决这类问题，推进村民自治健康进步，保障民主权利，推进村民自治的建设。村民自治所具备的民治而不是官治的天然属性，为确立和达成农民的主体地位提供了规范性平台。第二是经过双方多年的实践，农民逐步学习和学会了村民自治的常识及技能，培育起自治的意识，并运用村民自治法律维护和扩展我们的民主权利。
（一）权利保障第一是健全法律规范。因为历史条件的规制，中国农村的村民自治第一是从组织建构开始，有关法律也是从村民委员会组织法开始。这虽然符合事实逻辑，但毕竟也具备自治法。从法理逻辑上看，应该是先拟定村民自治法，并在此基础上拟定组织法。但因为特殊的历史和国情，使国内先拟定的是组织法而未颁布有关的基本法律，这不利于凸现以村民为主体的基本自治权利，也不利于农民的民主权利遭到侵害后的维护。现行的组织法只规定了应该如何，却未规定违反后应该怎么样处置。组织法的权威因此大受影响，并比较容易致使农民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则，但却缺少相应的程序性法律规定，如没村民委员会选举法。由此使原则性规定因没程序法律的保障而很难落实。所以，在村民自治的深化过程中，需要拟定有关村民自治的基本法律和程序性法律，以保障广大农民可以依法自治，依法行使并维护我们的民主权利。
（二）权利保障第二是建构多层次的权利救助机制。权利只不过法律上提供的一种可能性，它的达成需要相应的主体性条件，如权利意识、达成和倡导权利的能力，维护权利的条件。在现阶段，农村经济文化相对落后，加上数千年的传统影响，农民民主权利的达成还非常困难，特别权利被侵害后得不到强有力的保护。如很多妇女未能意识到参与村务是自己不可剥夺的权利，农民缺少相应的法律常识，甚至不了解《村民委员会组织法》，也不可以运用相应的法律常识维护我们的民主权利并履行相应的义务。在新世纪，深化村民自治的要紧任务就是建构多层次的权利救助机制。以往，对农民的救助主要限于物质上的救助。伴随小康社会建设，对农民的权利救助也应该纳入到国家的救助体系中。由于农民不止是经济上的弱者群体，也是权利方面的弱者群体。第一要对农民的进行有关村民权利的教育培训，使他们意识到自己是治村的主体，并参与治村过程。第二是为村民达成和维护民主权利提供法律救助，在他们的权利遭到侵害后有相应的司法机制加以处置和维护。第三是动员广泛的社会资源，建构社会救助机制，如大众媒体的帮忙、志愿者的救助等。
自1980年底广西河池区域的宜山、罗城两县农民自发组建村民委员会（以下简称村委会），开创村民自治，特别是共和国于1998年颁布并实行《村委会组织法》以来，国内农村村民自治建设获得了巨大进步，对中国农村社会进步做出了肯定贡献，同样村民自治在实质操作中也存在很多问题。如：村“两委”矛盾问题、村委会成员薪水问题、村委会中的女成员问题、选民和候选人问题、村委会换届后工作移交问题、村委会成员进行不公平竞选问题、选民投票问题、罢免村委会成员问题、村民会议召开问题等。虽然缘由是多方面的，但国内《村委会组织法》自己的不健全是一个主要原因。
村“两委”矛盾现在在农村比较常见，也很紧急，导致村“两委”矛盾是什么原因有体制上的，有利益上的，还有就是《村委会组织法》上对“两委”权责的不明确规定。《村委会组织法》规定“村委会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、帮助维护社会治安，向人民政府反映村民的建议、需要和提出建议”。但同时规定“中共在农村的基层组织，根据中共章程进行工作，发挥领导核心用途；根据宪法和法律，支持和保障村民拓展自治活动、直接行使民主权利”。如此的规定事实上一方面承认村民选举产生的材委会的领导权，充当“当家人”的角色；其次确认了村党支部对村委会的领导，赋予了村党支部对村务的“决定”权，这就为村民“支持”的村委会与乡镇党委和政府支持下的村党支部“争权夺利”埋下了“祸根”。因为国内的现实国情，中共应该在村民自治中发挥领导用途，但领导的方法有多种，不是领导具体事务，而是应在思想上进行领导。再者，村委会实质上是一种群众性民事组织，不是政治组织，不是基层政府，中共党组织直接领导村委会内部事务在某种意义上说是不适当的。因此，建议第三条的村党支部“发挥领导核心用途”修改为“发挥思想领导用途”，并增加村党支部“不能决定依法是村民自治范围的具体事务。”
现在，国内还有少数村委会成员中没女人成员，这很大的损害了农村妇女权利，打击了女姓村民参与村民自治的积极性，不利于农村村民自治妇女工作的拓展。出现这样的情况与法律中“村委会成员中，妇女应当有适合的名额”的规定有非常大关系。因此，为了切实保障农村妇女参与村民自治的民主权利，提升农村妇女参与村民自治积极性，更好地拓展农村妇女工作，建议将第九条的“村委会成员中，妇女应当有适合的确良 名额”修改为“村委会成员中，妇女至少有一名。”

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